Transformer les bureaux vacants en logements : quel gisement en Île-de-France ?

À l’heure où le gouvernement cherche à relancer la construction, l’ambition de transformer des bureaux ne trouvant plus preneurs en logements revient en force. Cette idée, loin d’être récente, figure en bonne place dans le projet de loi ELAN comme un levier pour contribuer au choc d’offre.

Immoweek | 26 juin 2018 | A. Davy et R. Roger

Concrètement, le projet veut faciliter les opérations de reconversion en promouvant des mesures améliorant leur équilibre économique. Il s’agit d’une part d’accroître les recettes des opérations grâce à la possibilité offerte à la collectivité compétente en matière de permis de construire d’octroyer des dérogations allant jusqu’à un bonus de 30 % de la surface totale existante. D’autre part, les dépenses liées à l’opération seraient réduites grâce à d’autres dérogations visant les règles inscrites au PLU en matière de stationnement ou de mixité sociale (lorsque la commune ne fait pas l’objet d’un arrêté de carence en logements sociaux).

Ces mesures partent du constat que la majorité des opérations de conversion actuellement menées sont le fait de promoteurs privés qui interviennent dans le but de revendre les logements à des particuliers (accession ou investissement locatif) ou bien à des investisseurs en résidences jeunes ou séniors. Ces-derniers visent les secteurs où le marché immobilier rend les reconversions intéressantes économiquement, c’est-à-dire là où les valeurs résidentielles ont creusé l’écart avec le bureau : dans le centre et l’ouest de l’agglomération, dans des quartiers urbains en dehors des centres d’affaires, des zones d’activités et des quartiers défavorisés.

Un potentiel plus réduit qu’il n’y paraît

Quelque 4,5 millions de m² de bureaux disponibles à un an (Chiffre BNP Paribas Real Estate) sont dénombrés en Île-de-France, sans compter les bureaux vacants mais hors marché. Partant d’une surface moyenne de 75 m² par logement, la vacance de bureaux représente un potentiel théorique de 60 000 logements en Île-de-France. Face aux besoins en logements, cette situation n’a de cesse d’interroger les acteurs de l’aménagement et de l’habitat. Dans le détail pourtant, seule une frange de ce parc vacant constitue un gisement réellement mobilisable de transformation en logements.

Tout d’abord, 25 % de l’offre disponible est constituée de surfaces dites de première main, c’est-à-dire neuve ou restructurée. Leur changement d’usage semble prématuré et peu pertinent dans un contexte où la demande de bureaux est forte pour les produits neufs.

Par ailleurs, la mutation de surfaces de bureaux en logements telle qu’elle est portée par la loi ELAN concerne des immeubles entiers. Or, la très large partie de l’offre disponible est constituée de plateaux au sein d’immeubles déjà occupés. Très souvent, cette vacance résiduelle ne justifie pas, d’un point de vue économique, l’éviction des locataires en place et un projet de transformation de l’ensemble de l’immeuble. Surtout, rapporté à l’échelle du parc de bureaux francilien de 54,2 millions de m², premier parc tertiaire d’Europe, le taux de vacance régional demeure maitrisé, autour de 6 %, et est orienté à la baisse.

Autre fait notable, pris dans son ensemble, le marché des bureaux n’est pas dans une situation de surabondance de bureaux vacants. S’il est difficile de déterminer quel serait le taux de vacance d’équilibre du marché francilien, il convient de garder à l’esprit qu’un certain niveau de vacance est sain pour assurer la fluidité du marché et le parcours résidentiel des entreprises. Les professionnels du secteur ne manquent ainsi pas de pointer, parfois avec excès, la pénurie de bureaux qui guette certains marchés.

Le gisement de transformation de bureaux en logements diffère donc suivant les secteurs géographiques et est intimement lié aux dynamiques locales. Ainsi, l’hypercentre très accessible en transports en commun et les quartiers très urbains sont largement plébiscités.

Dans ce contexte, l’offre vacante dans Paris intra-muros s’établit certes à plus de 400 000 m² mais reflète un taux de vacance de 2,5 %. Le gisement dans Paris, principale zone tendue en matière de logements, ressort donc comme limité.

Une vacance structurelle à résorber

La situation est plus contrastée dans les Hauts-de-Seine. Les communes de l’hinterland de La Défense, situées dans la Boucle Nord de Seine et Grand Paris Seine Ouest enregistrent un niveau significatif de vacance (respectivement 14 %, 16 % et 9 %), avec une part importante d’immeubles d’ancienne génération. Paradoxalement, la demande des entreprises est soutenue pour ces territoires et le niveau de construction de bureaux élevé. Dans les années à venir, miser sur la rénovation du parc ancien pour développer le marché des bureaux neufs pourrait se révéler plus attractif que sa transformation en logement.

Pour les autres marchés de première et deuxième couronne, la nature de la vacance témoigne d’un potentiel de transformation. Quoique modérée, la vacance est plus souvent structurelle, c’est-à-dire que les bureaux sont sur le marché depuis plusieurs années. En dehors des Hauts-de-Seine, 30 % à 40 % des surfaces disponibles dans ces territoires sont sur le marché depuis plus de 4 ans. Cette offre est non seulement confrontée à l’accélération de l’obsolescence des immeubles mais pâtit surtout de l’appétence renforcée des entreprises pour les localisations centrales. Cette vacance structurelle constitue le principal gisement de transformation de bureaux en logement. C’est également la cible des mesures incitatives proposées par la loi ELAN car, dans ces territoires, les prix immobiliers résidentiels sont sans commune mesure avec ceux du centre et de l’ouest parisien ce qui rend l’équilibre économique des opérations plus difficile à atteindre. Les mesures proposées par la loi ELAN y parviendront-elles ?

Des conversions tributaires des dynamiques locales de marché

Une chose est certaine : ces mesures répondent à la demande des acteurs économiques soucieux de valoriser leur patrimoine vacant. Mais au-delà de considérations techniques et financières, la conversion de ces bureaux en logements soulève des enjeux urbains.

Nous l’avons vu : la vacance structurelle résulte autant de l’obsolescence des immeubles que de la localisation des bureaux. La mono-fonctionnalité des quartiers, l’absence de services, la mauvaise desserte en transports en commun ou bien encore la vétusté des espaces publics expliquent la désaffection pour l’offre de bureaux proposée. Les attentes des entreprises ne sont-elles finalement identiques à celles qui guident les choix résidentiels des ménages ?

In fine, le moteur de la transformation se jouera selon des conditions de marché locales, autrement dit en fonction du différentiel de valorisation entre marché résidentiel et tertiaire. Dans les territoires présentant une vacance structurelle forte, deux options se dessinent. Envisager des conversions vers des produits spécifiques dédiés à des publics captifs (hébergement d’urgence, résidences étudiantes, médicalisées…). L’expérience passée[1] montre en effet qu’une part significative des opérations menées s’oriente vers ce type de résidences tant pour des raisons techniques (divisions en cellules plus aisées qu’en logements familiaux) que de meilleure rentabilité financière. Mais ces opérations ne répondent qu’à une portion de la demande en logement et, surtout, il est difficilement souhaitable de les voir se développer dans des zones enclavées, parfois en manque d’aménités urbaines.

La seconde voie appellerait de véritables projets urbains qui intègrent les attentes de la population en termes de desserte, de services et de qualité urbaine. Sans cela, les sites tertiaires vacants n’apparaissent pas assez attractifs face à l’offre résidentielle des territoires et la valorisation de ce potentiel au bénéfice d’une nouvelle offre de logement reste illusoire. Ces opérations devront remporter l’adhésion des collectivités locales souvent soucieuses de préserver une offre immobilière d’activités pour se prémunir d’une trop forte spécialisation résidentielle de leur territoire. Autre obstacle : de tels projets demeurent coûteux car ils impliquent une intervention à une échelle plus vaste que celle du bâtiment. Or les mesures proposées par la loi ELAN, justement conçues à cette échelle, n’amélioreront pas leur équilibre économique.

La loi ELAN devrait permettre de diversifier les gisements fonciers pour le logement en facilitant les conversions de bureaux en zone centrale. Ces opérations offrent alors des opportunités précieuses de diversification du parc de logement, notamment pour répondre aux objectifs de la loi SRU. Mais il ne faut pas se méprendre sur ce potentiel, car l’essentiel du parc structurellement vacant se situe au-delà des marchés résidentiels les plus tendus, là où les opérations demeureront déficitaires sans mobilisation locale des acteurs publics et politiques.